Pangstart med begrensninger

Burundi og Nepal er begge land som ofte blir trukket fram som skolebokeksempler på hvordan kvinners rettigheter og innflytelse kan styrkes i kjølvannet av en væpnet konflikt, i tråd med FNs resolusjon 1325 om kvinner fred og sikkerhet.

Begge landene har vært gjennom langvarige borgerkriger, som tok slutt på 2000-tallet. Selv om kvinnene ble ekskludert fra fredsforhandlingsbordene både i det afrikanske og det asiatiske landet, har freden brakt med seg store framskritt for den kvinnelige befolkningen.

Mannlig elite svinger partipisken

Ikke minst har kvoteringslover, nedfelt i nye grunnlover, sørget for at de politiske institusjonene i begge land har høyere kvinneandel enn mange vestlige land. Ved Burundis første valg etter borgerkrigen i 2005, fikk kvinner 30,5 prosent av plassene i nasjonalforsamlingen og 34,7 prosent av plassene i senatet. I tillegg gikk 35 prosent av regjeringspostene til kvinner. Nepal fikk lignende resultater ved sitt valg i 2008; 33 prosent av representantene i landets grunnlovsgivende forsamling  er kvinner.

PRIO-forsker Åshild Falch advarer imidlertid mot å ta for gitt at nepalske og burundiske kvinner dermed er sikret politisk innflytelse.

– Kvotering er en pangstart med klare begrensninger. Maktstrukturene som tidligere ekskluderte kvinnene består og de kvoteres inn i strenge partihierarkier, som oftest styrt av en mannlig elite som gjerne svinger partipisken. Mange opplever nok at de har mye mindre handlingsrom enn de hadde forventet, forteller Falch. På sine feltarbeid i begge land har hun intervjuet kvinnelige og mannlige politikere, kvinneaktivister og internasjonale hjelpearbeidere.

Mange av kvinnene opplever at de ikke er inkludert der de viktige avgjørelsen tas. En burundisk kvinnelig parlamentariker beskriver det slik:

«Avgjørelsene i de politiske partiene tas vanligvis av en liten gruppe menn bak lukkede dører, og kvinner må vente til de mannlige lederne har bestemt seg før de kan stemme i parlamentet.» 

Uerfarne politikere

En annen utfordring er at mange av de nye kvinnelige politikerne har lite utdanning og erfaring.

– Trolig er så mange som en tredel av kvinnene i den nepalske nasjonalforsamlingen er analfabeter og få har politisk erfaring fra før. Det betyr selvsagt ikke at de ikke har mye å bidra med, men mange trenger mer støtte og opplæring for å fungere godt i politikken, sier Falch. Hun mener dette er en viktig lærdom det internasjonale samfunnet kan trekke ut av eksemplene Burundi og Nepal.

– Kvoteringslovene gikk gjennom mye takket være internasjonalt press. Men mine funn viser tydelig at man ikke må gi seg når kvinnerepresentasjonen ser bra ut på papiret. Kvotering må følges opp med tiltak som styrker kvinnenes kapasitet, slår forskeren fast.

Konflikt med kvinnebevegelsen

Både i Burundi og i Nepal spilte kvinneorganisasjoner en sentral rolle i fredsbyggingen både under og etter borgerkrigen. I begge land var det langt på vei takket være en sterk allianse mellom ulike kvinneorganisasjoner at kvoteringslovene kom på plass. Paradoksalt nok kan det se ut som om flere kvinner i politikken har svekket kvinneorganisasjonene.

– Flere av de kvinnelige politikerne er tidligere kvinneaktivister og mange av dem var viktige drivkrefter i organisasjonene sine. Mange organisasjoner merker nok tapet av lederskikkelser godt, forteller Falch.

Hun fant også en framvoksende konflikt mellom politikerkvinnene og kvinneorganisasjonene.

– Aktivistene som kjempet fram kvotering er skuffet over at «deres» representanter ikke får til mer, og føler seg sviktet. De kvinnelige politikerne på sin side klager over at aktivistene ikke forstår hvor begrensende partipisken er, sier Falch, som understreker at det også forekommer effektive allianser mellom kvinner i og utenfor politikken.

– I Burundi er voldtekt og kvinnemishandling omsider blitt kriminalisert takket være et lovforslag jobbet fram i samarbeid mellom kvinnelige politikere og aktivister. I Nepal sørget et lignende samarbeid til forbud mot menneskehandel, som er et enormt problem i landet, opplyser Falch.

Mer makt utenfor

Kvinnelige politikeres trange handlingsrom i de to landene kan tyde på at kvinner kan ha vel så mye innflytelse utenfor politikken som innenfor, mener Falch.

– Kvinneorganisasjoner både i Burundi og Nepal har vist at de kan oppnå svært mye både under og etter konflikten, sier Falch.

– Dette henger delvis sammen med at de har fått mye støtte fra det internasjonale samfunnet, legger hun til. Falch understreker at hun mener at det har vært helt riktig å satse på kvinneorganisasjoner for å bedre kvinners situasjon i Burundi og Nepal, men mener likevel det er viktig å være oppmerksom på noen problematiske sider ved denne støtten.

– I noen tilfeller ser vi at FN og andre organisasjoner har hatt en egen agenda. Denne har kanskje blitt påtvunget de burundiske og nepalske kvinneorganisasjonene, i stedet for å ta utgangspunkt i hva kvinner på grasrota anser som sine behov, sier Falch. En annen konsekvens av det internasjonale engasjementet er en enorm konkurranse om pengestøtte, som skaper splittelse mellom kvinneorganisasjonene.

– Det er ofte nasjonale organisasjoner, drevet av elitekvinner som vinner kampen om pengene. De har mer språkkunnskaper, lettere tilgang på informasjon og bedre forutsetning for å skrive søknader på den rette måten. Lokale kvinnegrupper blir lett marginalisert i denne situasjonen, det bør organisasjonene være oppmerksomme på, sier Falch.

For kort tidsperspektiv

Det internasjonale samfunnet har generelt for kort tidsperspektiv når det kommer til implementering av 1325, mener Falch.

– Kortsiktig og prosjektrettet støtte preger feltet, også i landene jeg har undersøkt. Men selv om både Burundi og Nepal har gjort store framskritt med hensyn til kvinners rettigheter og innflytelse, viser min undersøkelse hvor viktig det er å ha et langtidsperspektiv. Det er store omveltninger som skal til og det tar tid, avslutter Falch.