Kvotering av kvinner ikke nok til å endre politikk

I november 2009 vedtok det ugandiske parlamentet en lov om vold i nære relasjoner, the Domestic Violence Bill.

‒ Det blir regnet som en av de største seirene til kvinner i parlamentet, forteller Vibeke Wang.

Wang er forsker ved Christian Michelsens Institutt og disputerte nylig med en avhandling om kvinners gjennomslagskraft i det ugandiske parlamentet.

Til tross for kvotering av kvinner i parlamentet i Uganda siden 1989, var det først i perioden 2006–2011, det såkalte åttende parlamentet, at kvinnene fikk særlig gjennomslagskraft i form av antall kvinnevennlige lover vedtatt.

‒ Tall alene utgjør ingen forskjell, sier Wang.

‒ Antall kvinner har nok gjort det lettere å mobilisere stemmer. Men man kan hevde at det man har oppnådd i Uganda, kunne man også oppnådd i en kontekst med færre kvinner.

Strategi og samarbeid

Den største forskjellen mellom parlamentene der kvinner har hatt mindre gjennomslag, og suksessen i det åttende parlamentet, synes å være nivået på organisering og strategisk politisk arbeid.

Kvinnegruppa i parlamentet, the Uganda Women's Parliamentary Association, har blitt proffe.

De har en fulltidsansatt koordinator som sørger for at aktivitetsnivået holdes oppe. De har jobbet bevisst med strategier for hvordan jobbe frem kvinnevennlige lover i henhold til en felles utarbeidet agenda. De har jobbet konkret med allianser i sivilsamfunnet og utviklet god kontakt med landets kvinnebevegelse – regnet som en av de mest velorganiserte og sterke kvinnebevegelsene i Afrika – som de før hadde et mer konfliktfylt forhold til.

Og de har arbeidet konkret internt i parlamentet for å få støtte fra enkeltindivider, både mannlige og kvinnelige parlamentarikere i nøkkelposisjoner.

– Mange av parlamentarikerne refererte til hvordan samarbeidsrelasjonen mellom kvinnelige og mannlige parlamentarikere har blitt bedre, og at det har blitt jobbet bevisst for å oppnå dette, sier Wang.

‒ Kvinner er i mindretall, så det er helt nødvendig å kunne samarbeide med mannlige parlamentarikere for å oppnå det man ønsker.

Kvinnepolitikk

Uganda var blant de første landene i Afrika som innførte kvotering av kvinner i parlamentet. Etter det første valget etter borgerkrigen, i 1989, var kvinneandelen på 17,6 prosent. Etter valget i 2011 lå tallet på 35 prosent – et tall som lander Uganda 21ste plassen på verdensbasis over hvem som har høyest kvinneandel i sine parlamenter. Kvinneandelen i den undersøkte perioden lå på nesten 31 prosent.

Der mye forskning på kvinnerepresentasjon og kvotering har vært opptatt av nettopp andelen valgte kvinner, er Wang opptatt av å se på hvorvidt kvinner faktisk handler på vegne av kvinner når de kommer i posisjon. Det har vært forsket lite på dette i afrikanske land, og det er lite forskning på effekten av kvotering i svake demokratier, ifølge Wang.

Hva som regnes som kvinnesak i Wangs forskning er definert ut fra temaene kvinnegruppa i parlamentet og kvinnebevegelsen i Uganda er og har vært opptatt av, som for eksempel reform av familielovgivning, landrettigheter og politisk deltakelse.

Gjennom kvalitative intervjuer med 91 aktører, deriblant 40 kvinnelige og mannlige parlamentarikere, kommer det tydelig frem at de kvinnelige politikerne ser det som sin oppgave å arbeide for å bedre kvinners stilling og rettigheter i Uganda.

‒ På spørsmål om «hvem representerer du først og fremst» svarer alle at de representerer alle i valgkretsen sin, men at de har et spesielt ansvar for eller ønske om å representere kvinner, forteller Wang.

Svaret gjelder uavhengig av partitilhørighet, og uavhengig av om kvinnene er kvotert inn eller valgt på lik linje med menn.

Fordeler med mindre demokrati

Kvinnesak ses nemlig ikke på som et partipolitisk spørsmål. Det har muligens mest å gjøre med at partisystemet er svakt i Uganda, som gikk over til flerpartisystem først i 2005. President Museveni sørget samtidig for å endre grunnloven så han kan bli gjenvalgt mer enn to perioder, slik loven opprinnelig slo fast. Presidentens makt har med årene økt på bekostning av parlamentet.

Wang tror partienes svake stilling i politikken kan ha hatt god effekt på kvinners evne til å få gjennomslag.

‒ Kvinner i Uganda har gjennomslagskraft på grunn av, ikke på tross av et svakt partisystem. Det er ingen sterk ideologi som binder de kvinnelige politikerne til sine partier, det gjør det lettere for dem å komme sammen om saker, sier Wang.

Mot de svake partiorganisasjonene har kvinnene klart å bli en av de mest organiserte gruppene i parlamentet.

Dominerer talerstolen

Flere tidligere studier har målt effekten av kvinners politiske deltakelse med antall kvinnevennlige lover de får gjennomslag for.

‒ Det er et enkelt mål, men problematisk fordi prosessen som går forut for de vedtatte lovene ikke blir anerkjent, sier Wang.

For å fange opp prosessen har hun blant annet foretatt en kvantitativ undersøkelse av parlamentarikernes taletid fra 1998-2008, ved å kode referatene fra parlamentets plenumssesjoner, setning for setning.  

‒ Jeg finner ingen forskjell mellom menn og kvinner på generell basis, derimot viser det seg at kvinner i lederposisjoner konsekvent snakker mer enn sine mannlige motparter. Tallene viser at kvinnelige representanter virkelig er i posisjon til å få satt saker på agendaen.

Å velge sine saker

Det var ikke bare loven om vold i nære relasjoner man fikk gjennom i det åttende parlamentet i Uganda. Lover ble også vedtatt om blant annet trafficking og kjønnslemlestelse, og Maputo-protokollen om Afrikanske kvinners rettigheter ble ratifisert.

Eksempelet med the Domestic Violence Bill viser imidlertid hvor viktig det har vært å arbeide strategisk for å gjøre lovene mer «spiselige». Loven var opprinnelig del av et omfattende lovforslag om reform av familielovgivning som ugandisk kvinnebevegelse har kjempet for siden tidlig på 1960-tallet.

Ved å dele opp dette forslaget i mindre lovforslag, klarte man å kjempe frem loven om vold i nære relasjoner. De delene av loven som regulerer ekteskap, skilsmisse og rettigheter til arv er derimot ikke vedtatt og anses fremdeles å være svært kontroversielle.

‒ Å få vedtatt the Domestic Violence Bill var en stor seier. Det er en suksesshistorie, der mange aktører utviste stor handlekraft og man utnyttet et handlingsrom i parlamentet som kvinner selv hadde skaffet seg. Den ville aldri gått gjennom hvis ikke kvinner hadde kjempet den frem, sier Wang.

Loven om forbud mot kjønnslemlestelse ble blant annet frontet av daværende deputy speaker Rebecca Kadaga. I sin rolle i parlamentet jobber hun strategisk for å gi kvinner taletid og for å lede plenumssesjoner med kvinnesak på agendaen. Loven ble imidlertid fremmet som et privat lovforslag av en mannlig lege.

‒ At en mannlig lege la frem loven gjorde den nok lettere å støtte, sier Wang.

‒ Samtidig er ikke kjønnslemlestelse så utbredt i Uganda, det er konsentrert i de nord-østlige områdene, så den politiske kostnaden for å få dette gjennom var ikke så stor.

Støtte fra bistandsaktører

Bistandsaktører har også spilt en rolle. Å støtte en tverrpolitisk kvinnegruppe har appellert til donorer, som dermed unngår å støtte partier direkte. Samtidig er kvinnesak på den internasjonale agendaen, særlig vold mot kvinner og kjønnslemlestelse.

Foruten økonomisk støtte har også the Association of European Parliamentarians with Africa hjulpet til med utforming av lovforslag som det ellers er vanskelig å få ressurser til å utarbeide.

‒ Kvinnene jeg har intervjuet snakker om dette som positivt, sier Wang.

‒ De får noe gjennom i den andre enden, og det er ingen opplevelse av at dette er særlig kontroversielt. Kvinnene har også til en viss grad brukt bistandsaktører bevisst. De har for eksempel oppmuntret dem til å sette press på regjeringen for å få gjennom saker.

Kontroversene gjenstår

Wang er usikker på om suksessen fra det åttende parlamentet vil gjentas i den niende perioden.

‒ Det blir spennende å se hva som skjer når partipolitikken blir mer gjeldene. Om det blir vanskeligere for kvinnene å samarbeide.

De lovene som gjenstår etter oppdelingen av familielovgivningsreformen, er langt mer politisk sensitive enn lovene som gikk gjennom i 2006−2011.

‒ Det er særlig i de sakene at kvinnene blir satt på prøve, det er her de møter mest motstand, sier Wang.

‒ Ugandas politiske regime innebærer et begrenset handlingsrom som aktører kan bevege seg innenfor, og når det gjelder denne typen lovgivning, beveger man seg helt i ytterkant av hva som er mulig å oppnå. Jeg velger å være optimist og tror at de på sikt skal få gjennom en reform av ekteskapslovgivningen også. Men hva tidshorisonten her blir, er umulig å si.